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《貨規》和《港規》被廢止對國內航運有何影響?

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《貨規》和《港規》被廢止 國內水路貨物運輸合同和港口作業合同法律依據面臨考驗



一、延續四十多年的調整國內水路貨物運輸和港口作業合同的做法宣告結束

2016年5月30日,交通運輸部公布關于廢止《交通運輸部關于廢止20件交通運輸規章的決定》,自公布之日起施行。根據這一《決定》,被廢止的規章包括2000年8月28日原交通部公布的《國內水路貨物運輸規則》(簡稱《貨規》)和《港口貨物作業規則》(簡稱《港規》)。


我國第一部《水路貨物運輸規則》由原交通部于1973年制定,1987年、1995年和2000年修正。在1973年制定和1987年修正的《水路貨物運輸規則》中,水路貨物承運人包括“兩港一航”,即裝貨港、卸貨港和航運公司,因而港口作業是水路貨物運輸的環節,作為水路貨物運輸合同的組成部分。1995年修正的《水路貨物運輸規則》將水路貨物運輸合同和港口作業合同分離,但兩類合同均屬于《水路貨物運輸規則》調整范圍。2000年修正后,《水路貨物運輸規則》被命名為《國內水路貨物運輸規則》(簡稱《貨規》),僅調整水路貨物運輸合同,并單獨制定了《港口貨物作業規則》(簡稱《港規》),用于調整港口作業合同。


《貨規》和《港規》的廢止,宣告在我國延續四十多年的國內水路貨物運輸合同和港口作業合同主要由交通運輸部(原交通部)制定的民事規章調整的做法結束。


二、《貨規》和《港規》被廢止的主要原因

按照筆者的理解,《港規》和《貨規》被廢止的主要原因,是嚴格意義上原交通部制定和公布這兩個規則缺乏法律依據。具體而言,《立法法》第七十一條規定:“國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構,可以根據法律和國務院的行政法規、決定、命令,在本部門的權限范圍內,制定規章。部門規章規定的事項應當屬于執行法律或者國務院的行政法規、決定、命令的事項。”交通運輸部是國務院下屬的交通運輸行政主管部門,具有制定部門規章的權利,但《港規》和《貨規》規定的是民事權利義務內容,并沒有嚴格意義上的上位法依據,不屬于執行法律或者國務院的行政法規、決定、命令的事項。因此,在強調依法治國的今天,《港規》和《貨規》的合法性受到一定質疑。


《港規》和《貨規》被廢止的另一原因,是有的單位和人員認為這兩個規則實際發揮的作用有限。值得注意的是,1995年原交通部發布、經1997年和2014年兩次修正的《水路旅客運輸規則》(簡稱《客規》),雖然性質與《貨規》和《港規》相同,卻沒有與《貨規》和《港規》一同被廢止。


三、《貨規》和《港規》曾發揮的作用不能否定

不能否認的是,《貨規》在實施期間,對于明確我國水路貨物運輸,即我國沿海、江河、湖泊以及其它通航水域中從事的營業性水路貨物運輸(包括內河拖航)中有關當事人的權利義務,保護其合法權益,發揮了重要作用。同樣,《港規》在實施期間,對于明確水運貨物港口作業,即我國境內,為水運貨物提供的裝卸、駁運、儲存、裝拆集裝箱等港口作業中有關當事人的權利義務,發揮了重要作用。


我國有著龐大的水路貨物運輸市場和港口市場。根據交通運輸部發布的《2015年交通運輸行業發展統計公報》,在2015年末,我國有沿海運輸船舶10721艘,凈載重噸6857.99萬噸,集裝箱箱位53.33萬TEU;2015年沿海運輸完成貨運量19.30億噸、貨物周轉量24223.94億噸公里;在2015年末,全國內河航道通航里程達12.70萬公里,內河運輸船舶15.25萬艘,凈載重噸12494.01萬萬噸,集裝箱箱位27.05萬TEU,2015年內河運輸完成貨運量34.59億噸、貨物周轉量13312.41億噸公里;2015年末,全國港口擁有生產用碼頭泊位31259個,其中沿海港口生產用碼頭泊位5899個,內河港口生產用碼頭泊位25360個;2015年全國港口完成貨物吞吐量127.50億噸,其中沿海港口完成81.47億噸,內河港口完成46.03億噸,已經連續10多年位列世界第一。


在我國如此龐大的水路貨物運輸市場和港口市場經營活動中,需要法律調整相關當事人之間的權利義務關系。我國《海商法》第四章“海上貨物運輸合同”僅適用于國際海上貨物運輸合同,而不適用于國內水路貨物運輸合同和港口作業合同。《合同法》第十七章是運輸合同的規定,但規定簡單,第一節“一般規定”僅五條,第二節“客運合同”不適用于國內水路貨物運輸合同,第三節“貨運合同”也僅十三條,兩者加起來只有十八條,而《貨規》共九十六條。《合同法》難以對國內水路貨物運輸合同進行全面和適當調整。一個突出的例子是,新中國成立不久,我國仿照前蘇聯的做法,運輸單證采用運單,而《合同法》第十七章沒有規定運單,僅在第三百一十條提及運輸單證。對于港口作業合同,《合同法》僅總則的規定適用,調整更加不全面。由于我國在法律、行政法規層面上缺乏國內水路貨物運輸合同和港口作業合同的專門規定,國內水路貨物運輸合同主要由《貨規》調整,港口作業合同主要由《港規》調整。


《貨規》除起到國內水路貨物運輸的承運人、托運人、實際承運人和收貨人行為規則的作用外,也成為法院處理國內水路貨物運輸合同糾紛案件的依據。最高人民法院于2012年12月24日公布的《關于國內水路貨物運輸糾紛案件法律問題的指導意見》第1條規定:“人民法院審理國內水路貨物運輸合同糾紛案件,應當適用民法通則、合同法等法律的有關規定,同時可以參照《國內水路貨物運輸規則》的有關規定。人民法院參照《國內水路貨物運輸規則》確定當事人權利義務時,應當在判決書說理部分引用論述,但不應作為判決書引用的法律依據。”第2條規定:“當事人在國內水路貨物運單或者其他運輸合同文件中明確約定其權利義務適用《國內水路貨物運輸規則》規定的,人民法院可以按照《國內水路貨物運輸規則》的有關規定確定合同當事人的權利義務。”據此,雖然《貨規》因其法律效力層次較低,不能作為法院判案的依據,但實際起到了法院處理國內水路貨物運輸合同糾紛案件依據的重要作用。


四、國內水路貨物運輸和港口作業法律依據面臨考驗

雖然《貨規》和《港規》被廢止,但我國并沒有出臺調整國內水路貨物運輸合同和港口作業合同的專門法律或行政法規。從而,《貨規》和《港規》被廢止,使得國內水路貨物運輸合同和港口作業合同法律依據更加缺乏。而且,隨著長江經濟帶戰略和“一帶一路”戰略構想的實施,國內水路貨物運輸和港口作業將進一步發展。同時,2014年10月28日《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》發布以來,依法治國已成為治理國家的基本方略。在這種背景下,對國內水路貨物運輸合同和港口作業合同法律的完善提出了更高的要求。


五、彌補國內水路貨物運輸合同和港口作業合同法律依據缺乏的設想

依筆者之見,《貨規》和《港規》被廢止后,針對國內水路貨物運輸合同和港口作業合同法律依據更加缺乏的局面,應當積極采取彌補措施,包括:

第一、從長遠角度講,應當盡快將《海商法》的修改列入國家立法計劃,通過對《海商法》第四章“海上貨物運輸合同”的修改,使之適用于國內水路貨物運輸合同(包括沿海貨物運輸合同和與海相通的內陸可航水域貨物運輸合同),并明確港口經營人的法律地位及其權利義務,從根本上解決國內水路貨物運輸合同和港口作業合同的法律依據問題。


第二、在《海商法》被修改之前,最高人民法院依據《合同法》,結合審判實踐,為審理國內水路貨物運輸合同糾紛案件和港口作業合同糾紛案件,制定相應的司法解釋,是彌補國內水路貨物運輸合同和港口作業合同法律依據缺乏的最佳選擇。


第三、在《貨規》和《港規》被廢止后國內水路貨物運輸合同和港口作業合同法律依據更加缺乏的背景下,減少實踐中這兩類合同糾紛的重要方法是訂立完整的合同。但是,國內水路貨物運輸市場和港口作業市場規模龐大,當事人數量眾多且素質參次不齊,為促進和保障這兩類合同的完整性,建議相關的民間組織(如中國船東協會和中國港口協會),在原《貨規》和《港規》所附的有關合同、單證推薦格式基礎上,制定這兩類合同、單證推薦格式,供合同當事人選用。


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